Compensar el retiro de subsidios solo funciona si la gente confía

Bolivia intenta, por segunda vez en dieciséis años, dejar de subsidiar el consumo de combustibles. El informe del personal técnico del FMI sobre su programa de 1900 millones de dólares, recién publicado, compromete al gobierno a un ajuste fiscal concentrado al inicio, protegiendo a los grupos vulnerables. También registra un retroceso: el encarecimiento del petróleo tras la guerra en Medio Oriente empujó al gobierno de vuelta a los subsidios energéticos. El Banco Mundial, que prevé una contracción de 2,8 % este año, menciona el recorte de subsidios entre las causas (según la prensa). El intento anterior, en diciembre de 2010, elevó los precios de los combustibles hasta en 83 % y fue revocado en menos de una semana tras las protestas. Esta vez, como en todas partes, la promesa es que una compensación en efectivo amortiguará el golpe.

El problema

La pregunta que abordamos es acotada: cuando un gobierno recorta los subsidios a los combustibles, ¿qué determina que la compensación en efectivo proteja realmente a los hogares pobres y que la reforma se sostenga? Es desconcertante porque las dos mitades de la literatura no coinciden. Los estudios de simulación concluyen que compensar a los pobres es barato y factible. El registro histórico está lleno de reformas compensadas que se abandonaron, desde Bolivia en 2010 hasta Ecuador en 2019, donde un decreto que eliminaba subsidios por 1300 millones de dólares al año se derogó a los doce días. Algo que los modelos suponen está fallando en la práctica.

Lo que muestra la evidencia

Empecemos por quién se beneficia de los subsidios. Una revisión de estudios por país de Javier Arze del Granado, David Coady y Robert Gillingham encontró que el quintil más rico capta seis veces más subsidio que el más pobre en términos absolutos, y que más de la mitad de la pérdida de bienestar por el alza de los combustibles llega de forma indirecta, a través de los precios de alimentos, transporte y otros bienes. Una actualización posterior confirmó que la mayor parte de los beneficios va a hogares de ingresos altos. Pero hay un matiz que importa para los pobres. Medidas como proporción de su presupuesto, las pérdidas son bastante parejas a lo largo de la distribución. Las simulaciones para 19 países de Chris Klaiber, Jun Rentschler e Ira Dorband sitúan la carga absoluta del decil más rico en 13 veces la del más pobre, pero apenas 1,1 veces en relación con el consumo. Los subsidios son una forma cara de ayudar a los pobres, pero retirarlos sin compensación golpea a los hogares pobres, en proporción, tanto como a cualquiera, y ellos tienen mucho menos colchón.

¿Puede el efectivo cerrar esa brecha? Los modelos dicen que sí. Para Ecuador, Franziska Schaffitzel y sus colegas estiman que eliminar todos los subsidios energéticos y aumentar el Bono de Desarrollo Humano en casi 50 dólares al mes elevaría en 10 % el ingreso real del quintil más pobre y aún liberaría más de 1300 millones de dólares para el presupuesto. También muestran que el combustible importa: retirar los subsidios al diésel y al gas de cocina es regresivo; retirar el de la gasolina, progresivo. Para América Latina, Adrien Vogt-Schilb y coautores encuentran que alrededor del 30 % de la recaudación de un impuesto al carbono, canalizado por los programas de transferencias existentes, compensaría en promedio a los hogares pobres y vulnerables. Son simulaciones. Establecen que la compensación es asequible, no que funcione al momento de entregarse.

La evidencia sobre la entrega proviene de menos contextos, pero con mejor identificación. En Indonesia, Samuel Bazzi, Sudarno Sumarto y Asep Suryahadi estudiaron una gran transferencia monetaria no condicionada pagada mientras subían los precios de los combustibles. Los hogares que la recibieron a tiempo mantuvieron su gasto al nivel de los no receptores; los que cobraron tarde redujeron su gasto en 7,5 puntos porcentuales respecto de ellos. Como los hogares pobres no pueden endeudarse contra un pago prometido, un retraso convierte la compensación en un recorte. En Irán, una reforma de 2010 reemplazó los subsidios energéticos por depósitos mensuales a más de 70 millones de personas, equivalentes a cerca del 28 % del ingreso per cápita mediano de los hogares. Aprovechando la variación en el momento en que los hogares empezaron a cobrar, Djavad Salehi-Isfahani y Mohammad Mostafavi-Dehzooei no encontraron reducción en las horas trabajadas ni en la participación laboral, y sí efectos positivos para las mujeres y los hombres por cuenta propia. La fase inicial fue favorable a los pobres en conjunto. Sin embargo, la reforma decepcionó: las transferencias superaron los nuevos ingresos, la brecha se financió con emisión monetaria, la inflación erosionó tanto los pagos como el apoyo público, y el Parlamento congeló nuevas alzas de precios. Una compensación que pierde su valor real deja de compensar.

La cobertura es una segunda restricción. Pagar rápido exige una lista de a quién pagar, y las listas son imperfectas. Un ensayo controlado aleatorizado en 640 aldeas de Indonesia de Vivi Alatas y coautores encontró que la focalización comunitaria identificaba a los pobres por consumo con algo menos de precisión que una prueba de medios aproximada, aunque no lo suficiente para cambiar los resultados de pobreza, y generaba más satisfacción, porque las comunidades aplican su propia noción de quién es pobre. La percepción de justicia, y no solo la precisión estadística, determina si un programa es aceptado.

Eso lleva a la tercera restricción, la que las simulaciones omiten: la credibilidad. En una encuesta representativa a nivel nacional en Nigeria, Neil McCulloch, Tom Moerenhout y Joonseok Yang encontraron que quienes creen que el gobierno es corrupto, o dudan de que pueda entregar la compensación, se oponen firmemente a la reforma, mientras que quienes reciben servicios públicos razonables la aceptan más. Mariza Montes de Oca Leon, Achim Hagen y Franziska Holz aplican un diseño de diferencias en diferencias a los retiros de subsidios en Bolivia y México a inicios de la década de 2010 y encuentran que ambos redujeron la aprobación presidencial. Su modelo, respaldado por datos individuales de México, predice que la baja confianza reduce el apoyo en todos los niveles de ingreso. Una transferencia que la gente no espera recibir no puede comprar su aceptación, por bien diseñada que esté en el papel.

La mirada de ODA

Leída en conjunto, la literatura sugiere que la compensación fracasa menos por falta de dinero que por falta de oportunidad, de valor real y de credibilidad. Son cuestiones de oportunidades y agencia tanto como de aritmética fiscal. Un hogar que no puede endeudarse pierde opciones, sobre comidas, escuela o una consulta médica, en las semanas previas a un pago que se retrasa. Y un Estado que no puede hacer promesas creíbles pierde el margen para reformar. Nuestra posición, proporcional a la evidencia, es que la compensación en Bolivia debería pagarse antes o junto con cada aumento de precios, por canales que la gente ya usa; debería preferir al inicio una cobertura amplia a una focalización precisa; debería protegerse de la inflación y financiarse sin emisión monetaria; y su entrega debería publicarse en detalle para que la confianza se gane en lugar de suponerse. También importa qué combustible va primero. Investigadores bolivianos de INESAD estiman que retirar por completo el subsidio implícito al gas para generación eléctrica elevaría las tarifas eléctricas en 55,5 % y reduciría el consumo real de los hogares en 6,1 %, lo que aconseja secuenciar y proteger una tarifa social.

Lo que aún no sabemos

La evidencia mejor identificada proviene de Indonesia e Irán; América Latina se estudia sobre todo con simulaciones, que no capturan retrasos, filtraciones ni desconfianza. Sabemos poco sobre los efectos de largo plazo de las reformas compensadas en la escolaridad, la salud o el control de las mujeres sobre los recursos del hogar, o sobre si la confianza puede construirse rápido, por ejemplo pagando antes de que suban los precios. Los datos que responderían estas preguntas están al alcance: paneles o encuestas telefónicas de alta frecuencia que sigan a los mismos hogares durante el ajuste boliviano, vinculados a registros administrativos de pagos. Recogerlos ahora convertiría esta reforma en evidencia para la siguiente.